农村土地流转与金融支持问题研究
发布时间:2010-12-25   被阅读

金寨县联社课题组长:赵勇 执笔:吕兵

摘 要:所谓农村土地流转即是在土地承包权不变的基础上,农户把土地以一定的条件流转给第三方经营。对于农村土地流转,党的十七届三中全会及相关文件专门出台了相应政策:按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。然而,随着该项工程的纵深推进,相关具体操作层面上问题逐步出现,本文以一县农村土地流转情况作为调查基点,就县域农村土地流转现状及所遇金融支持难题进行分析,并就如何解决农村土地流转现实困难提出相关建议。

 

关键字:土地流转;金融支持;相关建议

金寨县地处安徽西部,大别山北麓,其地貌特征为“七山一水一分田,一分道路和庄园”,是安徽省最大的山区县,近年来, 在农村土地流转工作大潮中,该县通过灵活土地使用权流转机制,强化金融支持力度,因地制宜推进土地规模经营,有效推动了山区县“三农”经济持续快速发展;据不完全统计,目前,全县农村土地流转面积耕地已达10663.715亩、山场31120.5亩,承接人户数达1.2万户;但随着土地流转工作的持续推进,相关土地流转共性及个性难题相继显现,本文就该县农村土地流转现状及所遇金融支持难题进行分析,并就如何解决农村土地流转现实困难提出相关建议。

一、 金寨县土地流转的基本情况

(一)土地流转概况

金寨县地处安徽西部,大别山北麓,其地貌特征为“七山一水一分田,一分道路和庄园”,是安徽省最大的山区县。为强化对土地流转的引导扶持,县委、县政府在《2009年全县农业、农村工作意见》文件中对土地流转工作进行了重点部署,并提出了有针对性和指导性且操作性较强的政策措施。目前,在土地流转规模上,全县农村土地流转面积耕地已达10663.715亩,山场31120.5亩,相关流转方式下明细见下表:

金寨县土地流转现状

流转方式

面积(亩)

承接人户数

转包

26000

6500

出租

9600

3650

转让

500

166

互换

2800

1120

股份合作

1520

251

其它

1580

450

合计

42000

12137

在流转方式上,目前主要是以转包和出租为主。一般而言,山区零星土地流转主要是在邻里和亲戚之间进行,通常采用“口头协议”的方式进行私下流转,期限一般为3年至5年,很具有乡土社会的气息;大宗土地流转一般由村委会主持协调,签订书面协议,并有第三方见证,期限为5年至30年,初具规模性经营特征。

(二)该县土地流转所呈现特点

1、农户之间零散流转逐步向规模流转转变。随着该县土地流转工作的循序推进,农户的土地流转观念也悄然变化,他们逐步认识到土地流转规模与经济效益的正相关性,有资源优势的农户开始大胆尝试连片规模流转以求得良好的经济和社会效益。据统计,全县100亩以上土地流转规模43户,其中500亩以上12户,占比28%; 301亩-500亩户数11户,占比26%。

2、流转方式灵活多变。在实施土地规模经营工作中,主要采取了以下四种行之有效的土地使用权流转方式:(1)反租倒包:即在落实土地承包权的基础上,集体经济组织将转向二、三产业农户土地的使用权实行有偿倒包,然后再行发包。(2)转包:土地承包方自愿将一定期限内的使用权转包给其他农业经营大户,全县采取这种方式流转的土地面积约占总土地流转面积的34%。(3)租赁:利用租赁形式,由出租方、承租方签订租赁契约,实现土地使用权流转。(4)入股:即承包户以土地使用权入股,建立股份合作制,或实行土地和资本、技术的联合,土地使用权以股权方式参与收益分配。

3、土地受让方经营范围以农业为主。据调查,在该县流转的土地中,流转建有茶叶生产基地1000亩,油茶丰产示范区山地600亩,茭白生产基地1500亩。国外松、阔叶林山场1100亩,发展板栗、杉木、毛竹山场850亩,从事水稻生产和养殖龙虾1234亩,农业经营范围占比100%。

(三)相关做法及现实成效

1、依托龙头企业发展规模经营。充分利用当地龙头企业的带头作用:如该县桃岭乡四季青茶叶合作社,流转建有茶叶生产基地1000亩;金寨县金龙玉珠茶叶有限公司租用梅山镇新河村农户150亩土地建高科技示范园;大别山科技开发有限公司租用白塔畈乡桥店村农户600亩山地,建设油茶丰产示范园。

2、引导种养大户推动经营,除了利用龙头企业的规模发展效益,积极引导当地种养大户参与土地流转规模经营。如该县天堂寨后畈村种植大户王一文租赁农户土地近1500亩从事茭白生产;白塔畈乡付河村西院组沈家文流转1100亩山场发展油茶、国外松、阔叶林;梅山镇红村社区十组刘志福流转三元村850亩山场,发展板栗、杉木、毛竹。

3、依托农民专业合作社开展规模经营。基于山区县特征建立的各专业合作社亦是良好开展规模经营的不二选择。如该县白塔畈乡金圩龙虾专业合作社租赁1345亩从事水稻生产和养殖龙虾,取得了良好的社会及经济效益。

二、该县农村土地流转中存在的问题

(一)思想观念及市场环境方面

1、传统思想观念的束缚严重。农业税全面取消,各种农业补贴的发放及土地收益的逐步提升使得农民种粮的积极性有所高涨,特别是部分土地二轮承包以后私下转出土地的农民,又开始收回原有承包地自己耕种;部分农民由于土地不在“自己手”,怕政策一变失去承包权,感到没有“依靠”、不“安全”。另外,大多数农民小农经济思想意识仍然比较严重,小富即安,投资兴业怕担风险,满足于守土经营的现状。

2、土地承包经营权流转市场发育滞后。土地流转中介服务组织尚未建立,土地流转市场还没有形成,流转信息不畅;土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路,土地流转的价格机制尚未形成;鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施;乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力;乡镇政府对土地流转的管理和监督职能没有完全落实到位。

3、农村土地流转相关法律基础薄弱。目前而言,我国宪法、民法通则、土地管理法、土地承包法等法律规定过于笼统,没有统一的操作规程和流转文书格式;没有建立完善的农村土地流转管理机构,无力对农村土地流转进行有效管理和引导。现实中,农村土地流转多为自发形式,通常采用“口头协议”的方式进行私下流转,没有合同或契约来规范双方的权利义务关系。另外,土地流转约定上,流转收益几十年不变,流转收益没有随经济不断发展得到相应增长。既缺乏明确的法律依据,又缺乏有效的市场机制,实难通过有效流转实现农地资源的优化配置

(二)金融服务需求方面

1、信贷资金需求量逐渐“规模化”,融资抵押担保难。随着土地流转速度加快,大规模农地经营的信贷需求也随之不断增大,目前5万元以下的小额信用贷款已远远不能满足土地受让业主的规模经营需要,而目前涉农金融机构大额贷款一般均要求借款人必须提供足额的担保或抵押。同时,按照《物权法》规定,农民、业主拥有的承包土地经营权以及集体土地、农村房产等农村最主要的资产不能作为抵押物,在农村土地流转过程中,规模化经营引发的贷款需求量大与涉农金融机构的信贷供给不足矛盾依然突出。

2、金融机构涉农信贷产品单一、期限偏短。目前,涉农金融机构对农户的主打信贷品种仍是农户小额信用贷款、担保贷款等。作为支农主力军的农村信用社面对农户资金需求提供的贷款品种也主要是5万元以下的小额信用贷款。然而,土地流转后,业主的经营范围已从纯农业逐步向第二、第三产业渗透,贷款的需求亦呈现多样化的特征,目前的涉农信贷品种已难以满足土地流转后经营多样化的需求。同时,调查表明,土地流转前,农户贷款的期限多为一年及一年内;土地流转后,因贷款需求的多样化以及作物种植方向的调整,贷款期限大多延长至1年甚至3年以上,由此可见,贷款期限亦由短期向中长期转变。

3、农业保险业务严重滞后,农村信贷资金风险难以有效转移。在农村保险市场,一方面,单纯的农户对农业保险的有效需求不足以支持繁荣起商业性保险市场。另一方面,农业保险的低效益甚至负效益无法维持保险机构对农业保险供给的利润信心,加之目前农村政策性保险严重不足,必然使得农业生产投资项目缺乏高效的风险分散渠道和农业风险保障机制,规模化农业生产一旦遇到自然灾害和市场价格波动,就无力归还贷款,信贷风险直接传递至金融机构,从而严重制约了金融机构对土地流转大户信贷投放的积极性。

三、金融服务等存在问题具体原因分析

(一)农业生产波动性强,信贷的风险性大。就县域农业生产而言,生产周期长,受自然气候影响大、产业化水平低、基础设施薄弱造成农业生产经营过程中自然风险、市场风险及技术风险等多种风险并存。农业生产的低效化与风险性,再加上“两权”抵押物变现转让难,将给开展此项业务的涉农金融机构带来不可预知的风险,直接影响了涉农金融机构对农业生产性信贷需求业务开展的积极性。

(二)农村土地使用权抵押受相关法律掣肘。根据“土地不得买卖或以其他形式非法转让”的法律原则和《中华人民共和国担保法》的规定,我国现行的立法对集体农地使用权抵押采取的是严格限制的立场,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权,原则上都不得抵押,如此一来,农村土地流转中土地受让业主的抵押物范围便极其有限。

(三)抵押手续相对繁琐,土地抵押价值认定难。就县域涉农金融机构而言,“两权”抵押贷款尚处于探索阶段;具体操作起来,需要金融机构与政府、农户签订一系列合同、协议,金融机构为最大限度地降低风险,通常会设立各种防范措施,经办手续相对繁琐,再加上评估机制不健全,农民文化素质偏低,农户要实现以“两权”抵押贷款实际困难很多,农户参与的积极性受到重大影响。同时,由于目前尚未建立农村土地价值评估权威机构,对农村土地使用权或经营物抵押价值认定不够科学,贷款人主观意愿成分相对较大,而且抵押权人实现农村土地经营权这个抵押物的价值也相对比较困难,所以也严重影响了金融机构的信贷投放兴趣。

(四)完善的农地使用权流转制度尚未建立。就目前而言,农民或集体经济组织是否拥有土地使用的转让权,成为农地金融制度创建的关键所在。然而,在我国现阶段国情条件下,县域农村土地市场并非是我国农村土地的资源配置基础,农民一般不具有农地转让权,农民或集体经济组织无权将农地使用权转让给金融机构,农地也就不能作为贷款的合法抵押品,因此,建立完善的农地使用权流转制度尚需时日。

四、对县域农村土地流转的相关建议

(一)政府强化政策扶持,增强农村金融服务能力

1、加强农村土地流转立法,保障出让土地农民利益。从国家立法层面来说,建议农村土地流转立法必须建立在尊重私权、农民自愿,不损害农民利益,并使其得到长期实惠的基础上。必须充分保障农民的知情权,努力使其掌握土地流转有关信息,作出准确判断。就县域行政服务推动工作而言,建议县域相关部门积极探索建立土地出让交易平台,确保交易公开公平;合同文本方面建议设置统一的土地流转文本格式,明确出让土地收益说明条款,避免出现侵权纠纷;同时要积极培育农村土地经营权流转市场,遵循市场经济规律,确定参与各方的权利义务,充分保障农户权益。

2、加大财政扶持力度。一方面建议积极探索通过设立贷款风险补偿体系,实施财政担保等措施,降低涉农金融机构信贷投放风险,引导涉农金融机构跟进土地流转,加大支农信贷资金投入。另一方面要通过以奖代补、税收减免及财政贴息等措施,留给土地流转经营户更多利润空间,增强经营户流转经营生产积极性。

3、完善农村信用担保体系建设,破解农村土地流转受让业主规模经营融资障碍。

一是进一步完善担保法律法规体系,明确农村土地承包经营权抵押的条件和范围,有关部门应出台基于农村土地使用权、处分权和经营权为主要内容的法律或司法解释,为农村金融机构土地承包经营权抵押贷款提供法律依据,国土资源管理部门应努力建立土地出让交易平台,适时发布土地流转的供求及价格信息,保障土地流转公开、公正进行。二是要强化农村信用担保体系建设,面向农户设立农业担保机构,探索发展农村互助担保组织,鼓励其他信用担保机构进行金融创新拓展农村担保业务。

(二)金融机构改进金融服务,创新金融服务产品。

1、信贷品种上加强创新,增强对流转业主金融服务的针对性。金融机构要努力设立专门针对土地流转主体的大额信用贷款品种,量身打造适应土地流转需要的信贷品种,如农业订单贷款,大型农机具担保贷款,探索开发“信贷加保险”等信贷品种,为推进土地流转提供金融支持。

2、贷款期限上灵活对待。要根据土地流转规模经营资金投入较大,回收周期较长的特点,适时开办中长期涉农贷款品种,在还款方式上可以探索采用按年分期付款模式。

3、贷款利率上努力实施优惠。涉农金融机构要充分利用政府对种养大户的财政贴息的扶持政策,积极寻求与农业担保公司的业务合作,对土地流转主体的生产性贷款实施优惠利率,努力降低土地流转业主的生产性贷款融资成本,增大土地流转业主的利润空间,提高其从事农业生产的积极性。

(三)完善农业保险体系,分散农业信贷风险。

1、加快政策性农业保险在我县的推广。建议政府财政通过提供保费补贴等财政手段,进一步引导农业保险机构进入农村市场,不断扩大农业的投保面,增强农业和农户的抗风险能力。加快组建地方性农业保险公司,拓展政策性保险业务,切实提高保险覆盖面,分散农业产业风险,达到调动和保护土地流转主体从事农业产业化生产的积极性目标。

2、探索银保合作思路,降低银行信贷风险。积极拓展适合农村实际情况的农业保险领域及产品,确保保险措施到位,分散金融机构信贷风险,在风险可控前提下,提高涉农金融机构对农业信贷投入的积极性。